DOCUMENTOS DE INVESTIGACIÓN SOCIAL NÚMERO 16 – AÑO 2011
La
relación entre el estado y
las empresas transnacionales y
su
implicancia en los procesos de desarrollo.
Claves para pensar el caso de la minería en la Argentina de la
posconvertibilidad.
Por Alejandro Dulitzky*
(...)EL SECTOR MINERO
ARGENTINO EN LA POSCONVERTIBILIDAD.
Las razones que explican el extraordinario crecimiento del
nivel de participación de las empresas transnacionales en el sector minero
argentino durante la posconvertibilidad deben buscarse en el conjunto de
políticas públicas desplegadas desde el aparato estatal en la década previa.
Ciertamente, durante los años noventa, gran parte de los países
latinoamericanos involucrados en actividades de extracción de recursos
minerales llevaron a cabo una profunda reforma del marco regulatorio de la
actividad, a fin de conceder amplios beneficios a las grandes firmas
transnacionales que ya venían operando a escala global.
Este proceso no debe comprenderse de forma aislada al
conjunto de transformaciones acaecidas en amplios sectores de la actividad
económica con el fin de institucionalizar, mediante diferentes reformas
constitucionales y legislativas, la autoexclusión del Estado como agente
productivo. Tal es el caso de la política de las privatizaciones, cuyo alcance
no se limitó solamente a los servicios públicos sino también a los
hidrocarburos y, de manera más amplia, a la explotación los recursos naturales
en general (con excepción de los agropecuarios). El Estado, de esta forma, fue
sentando las bases adecuadas para garantizar el traspaso a manos privadas, en
adición a los servicios públicos, de una gran parte de las actividades
vinculadas a la explotación de los recursos naturales, entre ellas, la minería.
(…)
En este sentido, como se verá más adelante, puede
afirmarse que la intervención económica estatal desplegada durante los años
noventa y confirmada en la década posterior por los sucesivos gobiernos, estuvo
orientada a propiciar las condiciones básicas para garantizar el control de la
actividad de explotación de los recursos mineros –y dentro de la misma, de la
nueva “megaminería” a cielo abierto– en manos del sector privado y, en
especial, de las grandes empresas transnacionales.
La intervención
económica estatal durante los años noventa.
La articulación entre el Estado y los diferentes actores
del sector privado que operan en actividades relacionadas con la explotación de
recursos naturales se encuentra, a partir de los noventa, determinada por dos
grandes hechos. En primer lugar, la sanción, en 1989, de las leyes de Reforma
del Estado (23.696) y de Emergencia Económica (23.697), que significaron un
fuerte impulso para el sector privado, que logró aumentar radicalmente su
participación en diversos ámbitos de la actividad económica previamente regulados
por el Estado. En segundo lugar, la reforma constitucional de 1994, que implicó
un cambio profundo en relación a la explotación de los recursos naturales: por
un lado, consagró la provincialización de dichos recursos –gas, petróleo,
minería–, que dejaron de depender del Estado central y, por otro lado, marcó la
renuncia del Estado –nacional y provincial– a la explotación de los mismos,
dando paso a una obligada privatización (Bottaro, Sola Álvarez y Svampa, 2010:
34). Las medidas desplegadas por el Estado en el sector minero durante los
noventa se encuentran, justamente, orientadas en esta misma dirección. Tal es
así que el Código Minero, que desde su elaboración en 1886 no había sufrido
grandes modificaciones, vio alteradas ciertas restricciones que regían desde la
época de la colonia. Se
eliminaron así las limitaciones en cuanto al tamaño de las concesiones de
explotación y exploración, al tiempo que se ampliaron los plazos de
arrendamiento y usufructo de las minas (Ley N° 24.498 de Actualización Minera,
art. 27 y 28). Según el Código vigente, el Estado Nacional y los Estados
provinciales tienen el dominio originario de las minas situadas en sus
respectivos territorios. Sin embargo, el texto declara expresamente que “el
Estado no puede explotar ni disponer de las minas”, por ello concede a los
particulares “la facultad de buscar minas, de aprovecharlas y disponer de ellas
como dueños” (art. 8 y art. 9 del Código de Minería). De allí que el Estado
tenga la potestad de otorgar la concesión legal de las minas; concesión por la
cual no cobra ningún tipo de canon y, a su vez, reviste al particular de un
derecho real inmobiliario sobre la mina, equiparable al derecho de propiedad
(art. 10 y 11). La firma del Decreto 1853/93 mediante el cual el Poder
Ejecutivo aprobó el texto reordenado de la Ley de Inversiones Extranjeras
sancionada durante la última dictadura militar, marcó un punto de inflexión en
la relación entablada entre el Estado y las empresas transnacionales en
Argentina. Allí queda establecido, en el Artículo 1°, que “los inversores
extranjeros que inviertan capitales en el país (…) destinados a la promoción de
actividades de índole económica, o a la ampliación o perfeccionamiento de las
existentes, tendrán los mismos derechos y obligaciones que la Constitución y
las leyes acuerdan a los inversores nacionales”. De esta forma, los inversores
extranjeros pasan a contar con prerrogativas tales como “transferir al exterior
las utilidades líquidas y realizadas provenientes de sus inversiones, así como
repatriar su inversión” (art. 5), “utilizar cualquiera de las formas jurídicas
de organización previstas por la legislación nacional” (art. 6) y “hacer uso
del crédito interno con los mismos derechos y en las mismas condiciones que las
empresas locales de capital nacional” (art. 7). En consonancia con esta ley, y
para el caso específico de la minería, entre los años 1993 y 2001, se
sancionaron distintas leyes orientadas a estimular la inversión directa en el
sector.
Entre los principales incentivos otorgados a los
inversores se cuentan los siguientes: •Estabilidad fiscal y cambiaria por un
plazo de 30 años. •Posibilidad de deducir en el balance impositivo del impuesto
a las ganancias, el ciento por ciento (100%) de los montos invertidos en gastos
de prospección, exploración, estudios especiales, ensayos mineralúrgicos,
metalúrgicos, de planta piloto, de investigación aplicada, y demás trabajos
destinados a determinar la factibilidad técnico económica de los mismos.
La relación entre el
Estado y las empresas mineras transnacionales en la posconvertibilidad.
En su discurso de presentación del Plan Minero Nacional
del año 2004, el presidente Néstor Kirchner pronunció las siguientes palabras:
“(…) el sector minero argentino es uno de los pocos que durante la década del
noventa, con cambios importantes en la legislación, empezó a tener un principio
y un punto de inflexión que le permitió avizorar un destino estratégico
diferente. Nosotros lo pudimos ir percibiendo en distintos lugares de la
Argentina, el sector minero fue mostrando en sus distintos aspectos un
crecimiento casi permanente. Con mayor o menor resultado según las
legislaciones vigentes, en muchos casos provinciales, y también con el
gerenciamiento de las propias provincias que le fue dando a la tarea que tenía
que llevarse adelante en este sector el trabajo promocional o de inducción que
el Gobierno Nacional tendría que haber profundizado y llevado adelante. Más
allá de una legislación que nosotros estimamos que fue positiva, que ayudó, y
que evidentemente hoy estamos ante una posibilidad concreta de consolidar el
proceso de inversión y de desarrollo minero en la Argentina con todas las
calidades que marcaba con toda exactitud recién el responsable del área minera”20.
La orientación que la intervención económica
estatal adopta durante los años noventa no sólo es confirmada desde el plano
discursivo, sino también en los hechos, a partir de la sanción de los Decretos
417/03 y 753/04. A través de los mismos se exime a las empresas mineras de las
restricciones cambiarias y se las libera, asimismo, de la obligatoriedad de
liquidar las divisas originadas en la exportación. En
otras palabras, no están obligadas a ingresar al país los dólares obtenidos por
las ventas al exterior tal como se había pautado en los decretos de emergencia
económica de enero de 2002 (Ortiz, 2007: 8). Según permite observar el informe
de investigación denominado “Diagnóstico de la cuestión minera en la Argentina”
(Reyes, 2008)21, la promoción de la actividad minera desplegada por
el Estado, a partir de las facilidades otorgadas a las empresas que operan
dentro del sector, ocasionó que el Estado dejara de percibir una recaudación
total de 2481,8 millones de pesos, entre 2006 y 2008 (cuadro N°2). Esta suma
resulta 11 veces superior al gasto tributario ocasionado por la actividad de
promoción de las pequeñas y medianas empresas; 31 veces superior al generado
por el régimen para la promoción y el fomento de la investigación y el
desarrollo científico; 44 veces mayor al que representa el régimen de inversiones
para bosques cultivados; y 1,5 veces superior al gasto tributario originado en
actividades de promoción industrial.
A este auspicioso marco normativo, que representa por sí
mismo un factor de atracción fundamental para las distintas empresas transnacionales,
se suma el conjunto de transformaciones macroeconómicas operadas en la
Argentina a partir de la devaluación de 2002. Estas determinaron un aumento
sustancial en la competitivadidad internacional de los sectores exportadores
como resultado, entre otras cosas, del abaratamiento relativo del costo
laboral. Como señala el gráfico N°1, el total de exportaciones registradas para
el sector minero en 1995 no superaba los 300 millones de dólares, mientras que
en 2007 alcanzó los 3.000 millones. Este incremento determinó, a su vez, un
salto significativo en el nivel de participación de las exportaciones mineras
en el total de exportaciones realizadas por el conjunto de la economía, que
pasó de 1,2% en 1995 a
5,4% en 2007 (gráfico N°2).
Esta situación cobra mayor relevancia aún si se la
complementa con la información aportada por el gráfico N°3, que revela que los
ingresos obtenidos por las exportaciones superan ampliamente a los aportes
realizados en inversión productiva. En efecto, a partir del año 1998, los
ingresos internalizados por las distintas empresas en concepto de exportaciones
más que duplican a los gastos originados en la etapa productiva, alcanzando un
pico máximo en el año 2002, como efecto inmediato de la devaluación, donde la
relación entre exportaciones e inversión productiva supera los 800% (por cada 1
U$S invertido, se obtienen 8 U$S por exportaciones), para luego estabilizarse,
a partir de 2003, en torno al 250%. Puede argumentarse que el aumento
extraordinario que registra la inversión en el sector productivo minero a
partir de 200322, que determina una caída significativa en la
relación exportaciones/inversión productiva, se debe al fenomenal incremento en
la cantidad de proyectos mineros existentes, y no al efecto que conlleva la
acción sistemática, por parte de las empresas, de incorporar valor agregado al
producto extraído. Según informes de la Secretaría Nacional
de Minería, en el año 2008 la cantidad de proyectos mineros registrados
ascendió a la cifra de 403, representando un incremento del 907% con respecto a
los 40 proyectos que datan del año 200323.
Estos señalamientos permiten inferir que
tanto la intervención económica estatal como las estrategias empresarias
desplegadas en el sector se encuentran lejos de privilegiar la incorporación de
valor agregado a los productos, limitándose a generar el marco adecuada para
facilitar la explotación del recurso natural y venderlo al exterior sin
realizarle mayores modificaciones. En consonancia con estas afirmaciones se encuentran los
datos presentados por Ortiz. Según el autor, de acuerdo a las estimaciones de la Dirección Nacional
de Minería, la
firma Minera Aguilar (propiedad de capitales suizos),
invierte, entre el año 2001 y 2007, alrededor de 29 millones de dólares,
mientras que los ingresos internalizados en concepto de exportaciones ascienden
a los 158 millones; Bajo la Alumbrera (proyecto explotado por una asociación de
capitales suizos y canadienses), entre 1995 y 2007, invierte por 1531 millones
de dólares, y exporta por 5685 millones; Salar del Hombre Muerto (propiedad de
capitales estadounidenses), durante el mismo período, invierte 148 millones y
exporta por 345 millones y, por último, entre esos mismos años, Cerro
Vanguardia (92,75% de capitales sudafricanos y 7,25 % argentinos), invierte 310
millones y obtiene, por exportaciones, 889 millones de dólares (2007: 20). Lo
expresado hasta aquí permite sostener que las facilidades otorgadas por el
Estado al conjunto de empresas que operan en el sector minero parecen conformar
un “traje hecho a medida” de las aspiraciones del capital transnacional. En
efecto, tal como muestra el gráfico N°4, el stock de IED en 2004 fue algo
superior a los 1200 millones de dólares, mientras que en 2008 superó los 3300
millones. Esto significó que la inversión extranjera directa en el sector
pasara de representar en 2004 un 2,23% del total de IED en la Argentina, a
estabilizarse, a partir de 2006, en torno al 4% (gráfico N°5). (…)
No parece apresurado afirmar, en este sentido, que la
estructura económica conformada a partir de la articulación entre el Estado y
el comportamiento de las empresas transnacionales en el sector minero,
constituye un serio obstáculo para el despliegue de una intervención económica
estatal de calidad. Entre aquellos factores que contribuyen a erosionar la
calidad de las intervenciones se encuentra, por un lado, la fuerte presión
corporativa ejercida por las empresas mineras desde los diversos espacios
institucionalizados, constituidos para dichos fines. Las publicaciones Panorama
Minero, Pregón Minero y Mining Press Argentina, entre otras, se encuentran
dirigidas a difundir la temática minera desde una perspectiva afín a los
intereses empresarios, asumiendo, en muchos casos, el rol de mediadoras entre
las empresas y las comunidades24. Además, se encargan de organizar
diferentes eventos25 destinados al encuentro de los principales
actores, públicos y privados, involucrados en la actividad (Giovannini,
Orellana, Rocchietti y Vega, 2010). Por otro lado, se encuentra la Cámara Argentina
de Empresarios Mineros (CAEM) que, a pesar de ser una cámara argentina, entre
sus miembros se encuentran Barrick Exploraciones Argentinas S.A. y Minera
Alumbrera Ltd.26 ya que, como la misma cámara expresa, “las empresas asociadas
cubren todo el espectro de la actividad minera. Están representadas en la CAEM
las empresas líderes de la gran minería internacional, así como la mediana
minería del mismo origen y las pequeñas empresas internacionales de
exploración, orientadas casi exclusivamente a la minería metalífera”.
Entre sus principales objetivos se encuentran “el promover
en todas sus etapas, la actividad minera en la República Argentina ;
representar a sus asociados ante las autoridades del país y del extranjero y
ante los particulares, apoyando las gestiones de aquellos relacionadas con la
actividad minera: promover congresos, conferencias, seminarios, exposiciones,
eventos y publicaciones para el mejor conocimiento y difusión de la actividad
minera y promover el intercambio de relaciones con instituciones públicas y
organizaciones privadas vinculadas a la minería, tanto nacionales como
extranjeras”27. La acción de presión corporativa ejercida desde estos ámbitos
privados ocasiona serios condicionamientos al aparato estatal a la hora de
implementar las diferentes políticas públicas. Un ejemplo de ello fue el
intento, por parte del Ejecutivo, de aumentar, a fines de 2007, las retenciones
móviles a las exportaciones mineras de 3 a 5%. La acción desplegada desde el
empresariado hizo que el Estado tuviera que dar marcha atrás en ciertas
situaciones particulares.28 Tal es el caso del proyecto binacional
de Pascua Lama (compartido con Chile y explotado por la empresa canadiense
Barrick Gold), eximido, en septiembre de 2008, del régimen de retenciones
mineras; condición que, según informa la publicación Panorama
Minero (N°347, septiembre de 2008) se encontraba pendiente
para la aprobación de dicha iniciativa (Bottaro, Sola Álvarez y Svampa, 2010:
39). Otro caso emblemático es el veto presidencial, a través del Decreto
1837/08, en octubre de 2008,
a la ley de protección de los glaciares (ley 24.618),
votada por una amplia mayoría del Congreso Nacional29. La ley impulsaba la
creación del Inventario Nacional de Glaciares, que representan el 75% de la
reserva hídrica de la
Argentina. También impedía que en los hielos y en su entorno
se realizaran actividades que pudieran afectar su condición natural. El
argumento desplegado por la presidenta Cristina
Fernández de Kirchner, explicitado en el texto del Decreto
1837/08, fue que “su decisión obedecía a que la prohibición de actividades
descriptas en la ley podría afectar el desarrollo económico de las provincias
involucradas” y que resultaba, por ello, “excesivo prohibir la actividad de
minería o perforación petrolera en los glaciares y en las llamadas áreas
periglaciares que bordean los glaciares”. Por otro lado, el texto señala que
“Gobernadores de la zona cordillerana han manifestado su preocupación con lo
dispuesto por la norma sancionada, toda vez que repercutiría negativamente en
el desarrollo económico y en las inversiones que se llevan a cabo en dichas
provincias”.30
Otro factor que contribuye a erosionar la calidad de las
intervenciones estatales, es la colonización, por parte de ciertos empresarios
mineros, de importantes reductos de la administración pública. Asimismo, esta
situación permite dar cuenta de la pérdida, por parte del Estado, de la
autonomía relativa con respecto a los intereses particulares de las empresas
involucradas en la
actividad. En este sentido, se destaca el caso de Jorge
Mayoral, ingeniero minero de la provincia de San Juan, que desde 2003 ocupa el
cargo de secretario de Minería de la Nación. Entre sus posesiones más importantes se
encuentran el 30% de la firma Micas Argentina SRL., el 15% de Millstone
S.A. y el 25% de Minvail S.A., todas ellas dedicadas a la explotación de
canteras y a la exploración minera31 (Diario Perfil, 17 de junio de
2007). En una entrevista realizada por Business News Americas, publicada el 22
de marzo de 200232, cuando aún detentaba el cargo de subsecretario de Minería
de la Nación, Mayoral señaló que sus principales ideas a desarrollar serían
“afianzar el sector minero como política de Estado” y “rescatar todo lo mucho y
bueno que se ha realizado en el sector, y eso tiene que ver con la
convertibilidad a esta parte, con el proceso de seducción de la gran inversión,
de modo tal que el marco legal, jurídico y contable vigente lo vamos a rescatar
y a defender hasta las últimas consecuencias”. Otro caso digno de mención es el
César Ambrosio Gioja, Senador Nacional por la provincia de San Juan y hermano
del gobernador de la misma provincia, José Luis Gioja.
Además de ser el presidente de la Comisión de Minería,
Energía y Combustible del Senado de la Nación desde 2005, César Ambrosio Gioja
es propietario de la
empresa Bentonita Santa Gema, principal proveedora de insumos
mineros de la firma
Barrick Gold (Giovannini, Orellana, Rocchietti y Vega, 2010:
263). No resulta extraño, por lo tanto, que la provincia de San Juan se haya convertido
en la principal provincia minera de la Argentina, con 11 proyectos y prospectos
registrados (seguida por Santa Cruz con 8, Catamarca y Salta con 5) y sede de
los proyectos de mayor envergadura como es el caso de Veladero y Pascua Lama.33
A modo de resumen, los argumentos desplegados en este apartado permiten
concluir que la particular articulación entre el Estado y los distintos actores
privados del sector minero argentino posibilitó, durante el período de estudio,
la consolidación de aquellos ámbitos privilegiados de acumulación que comienzan
a configurarse a partir de la intervención económica estatal desplegada en los
años noventa. La existencia de los mismos –en complemento con las facilidades
otorgadas por las condiciones macroeconómicas del período– se convirtió en el
factor de atracción fundamental para las inversiones extranjeras, explicando,
de esta forma, el extraordinario incremento en el nivel de participación del
capital extranjero en el sector.
REFLEXIONES
FINALES.
El estudio de caso presentado en el apartado
anterior permite confirmar, a partir del análisis de la intervención económica
estatal y el comportamiento de las empresas mineras transnacionales durante la
posconvertibilidad, la existencia de diversos ámbitos privilegiados de
acumulación en torno a las actividades de extracción de recursos minerales. En
efecto, el extraordinario desempeño que presentan las empresas mineras
transnacionales durante el período estudiado (verificable a partir de la
evolución del stock de IED, la evolución de las exportaciones y el aumento en
la cantidad de proyectos y prospectos mineros) obedece fundamentalmente a las
facilidades otorgadas desde el Estado. Al respecto, puede observarse que el
sentido que adopta la orientación de la intervención económica estatal resultó
extremadamente favorable a la difusión de estos APA (ejemplos de ello son la
confirmación de la legislación minera desplegada durante los años noventa, los
Decretos 417/03 y 753/04 y los gastos tributarios en la promoción de la actividad
minera). Por otro lado, puede apreciarse un importante deterioro en la calidad
de las intervenciones, observable a partir de tres indicadores esenciales. En primer término, en la
permeabilidad que presenta el aparato estatal frente a las presiones ejercidas
desde las distintas corporaciones empresarias que operan dentro del sector (el
retroceso en la aplicación del aumento en el régimen de retenciones al proyecto
de Pascua Lama es un claro ejemplo de ello). En segundo lugar, en la
contraposición de intereses entre las burocracias de las principales provincias
mineras y la burocracia nacional, que contribuye a erosionar las capacidades
del Estado al impedir dotar a las diferentes políticas públicas de una
coherencia administrativa (por ejemplo, las presiones ejercidas por los
“Gobernadores de la
zona Cordillerana ” para vetar la Ley de Glaciares en 2008).
En este sentido, las legislaciones provinciales, amparadas en el artículo 12434
de la
Constitución Nacional , resultan, en muchos casos, un
verdadero escollo a la aplicación de diversas leyes de alcance nacional. Por
último, la pérdida de autonomía relativa del aparato estatal frente a los
intereses corporativos, observable a partir de la colonización de importantes
reductos de la administración pública por parte de distintos empresarios
mineros (los casos de Jorge Mayoral, José Luis Gioja y César Ambrosio Gioja,
son emblemáticos en este sentido). Lo expuesto hasta aquí sirve para resaltar
la importancia que reviste el concepto de APA a la hora de pensar la naturaleza
de la articulación entre el Estado y las empresas transnacionales.
Efectivamente, la presencia de APA en torno a las actividades de extracción de
recursos mineros se erige como un factor explicativo fundamental del
extraordinario desempeño de las firmas controladas por capitales extranjeros en
los últimos tiempos.
Por otro lado, advierte sobre
la presencia de significativas continuidades con respecto a los años noventa,
subvirtiendo el alcance real del discurso “rupturista” desplegado por los distintos
actores estatales de la posconvertibilidad. En última instancia, cabe
señalar que el proceso de extranjerización experimentado dentro del sector
minero no debe entenderse de forma aislada. Por el contrario, se encuentra
enmarcado en un proceso de dimensiones mucho más amplias, que abarca la
estructura económica argentina en su totalidad. La implicancia que reviste la
consolidación del capital extranjero como actor dominante en la Argentina
reciente no ha sido abordada, aún, con la profundidad que amerita. En efecto,
se trata de un actor con un considerable poderío económico y, por lo tanto,
dueño de una significativa capacidad de veto, tal como refleja el estudio de
caso presentado. Esta investigación, en este sentido, invita a reflexionar
sobre la importancia que reviste la articulación, en la etapa actual, entre el
Estado y las empresas transnacionales y su implicancia en el despliegue de
diferentes procesos de desarrollo sostenido a largo plazo. De allí la
trascendencia que adopta el concepto de ámbitos privilegiados de acumulación.
REFERENCIAS
BIBLIOGRÁFICAS(…)
*Licenciado
en Sociología por la Universidad de Buenos Aires (UBA). Maestrando en
Sociología Económica por el Instituto de Altos Estudios Sociales de la
Universidad de San Martín (IDAES-UNSAM), dirigido por Ana Castellani y Martín
Schorr. Correo electrónico: aledulitz@hotmail.com
http://www.unsam.edu.ar/institutos/idaes/docs/LA%20RELACI%C3%93N%20ESTADO%20ETS%20(Versi%C3%B3n%20Final)%20con%20caratula.pdf
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