jueves, 16 de febrero de 2017

“Sostendremos que en este proceso de creciente transnacionalización de la estructura económica argentina la intervención del Estado ha desempeñado un papel decisivo, asegurando al capital extranjero extraordinarios márgenes de rentabilidad en diferentes sectores y actividades de la economía. (…)Expondremos, a su vez, que esta particular modalidad de articulación entre estos dos actores obstruye las posibilidades de construir un proceso de desarrollo sostenido que asegure un mejoramiento sustantivo en la calidad de vida de amplios sectores de la población”.

DOCUMENTOS DE INVESTIGACIÓN SOCIAL NÚMERO 16 – AÑO 2011

 


La relación entre el estado y 
las empresas transnacionales y
su implicancia en los procesos de desarrollo.
Claves para pensar el caso de la minería en la Argentina de la posconvertibilidad.

Por Alejandro Dulitzky*

(...)EL SECTOR MINERO ARGENTINO EN LA POSCONVERTIBILIDAD.
Las razones que explican el extraordinario crecimiento del nivel de participación de las empresas transnacionales en el sector minero argentino durante la posconvertibilidad deben buscarse en el conjunto de políticas públicas desplegadas desde el aparato estatal en la década previa. Ciertamente, durante los años noventa, gran parte de los países latinoamericanos involucrados en actividades de extracción de recursos minerales llevaron a cabo una profunda reforma del marco regulatorio de la actividad, a fin de conceder amplios beneficios a las grandes firmas transnacionales que ya venían operando a escala global.

Este proceso no debe comprenderse de forma aislada al conjunto de transformaciones acaecidas en amplios sectores de la actividad económica con el fin de institucionalizar, mediante diferentes reformas constitucionales y legislativas, la autoexclusión del Estado como agente productivo. Tal es el caso de la política de las privatizaciones, cuyo alcance no se limitó solamente a los servicios públicos sino también a los hidrocarburos y, de manera más amplia, a la explotación los recursos naturales en general (con excepción de los agropecuarios). El Estado, de esta forma, fue sentando las bases adecuadas para garantizar el traspaso a manos privadas, en adición a los servicios públicos, de una gran parte de las actividades vinculadas a la explotación de los recursos naturales, entre ellas, la minería. (…)

En este sentido, como se verá más adelante, puede afirmarse que la intervención económica estatal desplegada durante los años noventa y confirmada en la década posterior por los sucesivos gobiernos, estuvo orientada a propiciar las condiciones básicas para garantizar el control de la actividad de explotación de los recursos mineros –y dentro de la misma, de la nueva “megaminería” a cielo abierto– en manos del sector privado y, en especial, de las grandes empresas transnacionales.

La intervención económica estatal durante los años noventa.
La articulación entre el Estado y los diferentes actores del sector privado que operan en actividades relacionadas con la explotación de recursos naturales se encuentra, a partir de los noventa, determinada por dos grandes hechos. En primer lugar, la sanción, en 1989, de las leyes de Reforma del Estado (23.696) y de Emergencia Económica (23.697), que significaron un fuerte impulso para el sector privado, que logró aumentar radicalmente su participación en diversos ámbitos de la actividad económica previamente regulados por el Estado. En segundo lugar, la reforma constitucional de 1994, que implicó un cambio profundo en relación a la explotación de los recursos naturales: por un lado, consagró la provincialización de dichos recursos –gas, petróleo, minería–, que dejaron de depender del Estado central y, por otro lado, marcó la renuncia del Estado –nacional y provincial– a la explotación de los mismos, dando paso a una obligada privatización (Bottaro, Sola Álvarez y Svampa, 2010: 34). Las medidas desplegadas por el Estado en el sector minero durante los noventa se encuentran, justamente, orientadas en esta misma dirección. Tal es así que el Código Minero, que desde su elaboración en 1886 no había sufrido grandes modificaciones, vio alteradas ciertas restricciones que regían desde la época de la colonia. Se eliminaron así las limitaciones en cuanto al tamaño de las concesiones de explotación y exploración, al tiempo que se ampliaron los plazos de arrendamiento y usufructo de las minas (Ley N° 24.498 de Actualización Minera, art. 27 y 28). Según el Código vigente, el Estado Nacional y los Estados provinciales tienen el dominio originario de las minas situadas en sus respectivos territorios. Sin embargo, el texto declara expresamente que “el Estado no puede explotar ni disponer de las minas”, por ello concede a los particulares “la facultad de buscar minas, de aprovecharlas y disponer de ellas como dueños” (art. 8 y art. 9 del Código de Minería). De allí que el Estado tenga la potestad de otorgar la concesión legal de las minas; concesión por la cual no cobra ningún tipo de canon y, a su vez, reviste al particular de un derecho real inmobiliario sobre la mina, equiparable al derecho de propiedad (art. 10 y 11). La firma del Decreto 1853/93 mediante el cual el Poder Ejecutivo aprobó el texto reordenado de la Ley de Inversiones Extranjeras sancionada durante la última dictadura militar, marcó un punto de inflexión en la relación entablada entre el Estado y las empresas transnacionales en Argentina. Allí queda establecido, en el Artículo 1°, que “los inversores extranjeros que inviertan capitales en el país (…) destinados a la promoción de actividades de índole económica, o a la ampliación o perfeccionamiento de las existentes, tendrán los mismos derechos y obligaciones que la Constitución y las leyes acuerdan a los inversores nacionales”. De esta forma, los inversores extranjeros pasan a contar con prerrogativas tales como “transferir al exterior las utilidades líquidas y realizadas provenientes de sus inversiones, así como repatriar su inversión” (art. 5), “utilizar cualquiera de las formas jurídicas de organización previstas por la legislación nacional” (art. 6) y “hacer uso del crédito interno con los mismos derechos y en las mismas condiciones que las empresas locales de capital nacional” (art. 7). En consonancia con esta ley, y para el caso específico de la minería, entre los años 1993 y 2001, se sancionaron distintas leyes orientadas a estimular la inversión directa en el sector.

Entre los principales incentivos otorgados a los inversores se cuentan los siguientes: •Estabilidad fiscal y cambiaria por un plazo de 30 años. •Posibilidad de deducir en el balance impositivo del impuesto a las ganancias, el ciento por ciento (100%) de los montos invertidos en gastos de prospección, exploración, estudios especiales, ensayos mineralúrgicos, metalúrgicos, de planta piloto, de investigación aplicada, y demás trabajos destinados a determinar la factibilidad técnico económica de los mismos.

La relación entre el Estado y las empresas mineras transnacionales en la posconvertibilidad.
En su discurso de presentación del Plan Minero Nacional del año 2004, el presidente Néstor Kirchner pronunció las siguientes palabras: “(…) el sector minero argentino es uno de los pocos que durante la década del noventa, con cambios importantes en la legislación, empezó a tener un principio y un punto de inflexión que le permitió avizorar un destino estratégico diferente. Nosotros lo pudimos ir percibiendo en distintos lugares de la Argentina, el sector minero fue mostrando en sus distintos aspectos un crecimiento casi permanente. Con mayor o menor resultado según las legislaciones vigentes, en muchos casos provinciales, y también con el gerenciamiento de las propias provincias que le fue dando a la tarea que tenía que llevarse adelante en este sector el trabajo promocional o de inducción que el Gobierno Nacional tendría que haber profundizado y llevado adelante. Más allá de una legislación que nosotros estimamos que fue positiva, que ayudó, y que evidentemente hoy estamos ante una posibilidad concreta de consolidar el proceso de inversión y de desarrollo minero en la Argentina con todas las calidades que marcaba con toda exactitud recién el responsable del área minera”20.

La orientación que la intervención económica estatal adopta durante los años noventa no sólo es confirmada desde el plano discursivo, sino también en los hechos, a partir de la sanción de los Decretos 417/03 y 753/04. A través de los mismos se exime a las empresas mineras de las restricciones cambiarias y se las libera, asimismo, de la obligatoriedad de liquidar las divisas originadas en la exportación. En otras palabras, no están obligadas a ingresar al país los dólares obtenidos por las ventas al exterior tal como se había pautado en los decretos de emergencia económica de enero de 2002 (Ortiz, 2007: 8). Según permite observar el informe de investigación denominado “Diagnóstico de la cuestión minera en la Argentina” (Reyes, 2008)21, la promoción de la actividad minera desplegada por el Estado, a partir de las facilidades otorgadas a las empresas que operan dentro del sector, ocasionó que el Estado dejara de percibir una recaudación total de 2481,8 millones de pesos, entre 2006 y 2008 (cuadro N°2). Esta suma resulta 11 veces superior al gasto tributario ocasionado por la actividad de promoción de las pequeñas y medianas empresas; 31 veces superior al generado por el régimen para la promoción y el fomento de la investigación y el desarrollo científico; 44 veces mayor al que representa el régimen de inversiones para bosques cultivados; y 1,5 veces superior al gasto tributario originado en actividades de promoción industrial.
A este auspicioso marco normativo, que representa por sí mismo un factor de atracción fundamental para las distintas empresas transnacionales, se suma el conjunto de transformaciones macroeconómicas operadas en la Argentina a partir de la devaluación de 2002. Estas determinaron un aumento sustancial en la competitivadidad internacional de los sectores exportadores como resultado, entre otras cosas, del abaratamiento relativo del costo laboral. Como señala el gráfico N°1, el total de exportaciones registradas para el sector minero en 1995 no superaba los 300 millones de dólares, mientras que en 2007 alcanzó los 3.000 millones. Este incremento determinó, a su vez, un salto significativo en el nivel de participación de las exportaciones mineras en el total de exportaciones realizadas por el conjunto de la economía, que pasó de 1,2% en 1995 a 5,4% en 2007 (gráfico N°2).
Esta situación cobra mayor relevancia aún si se la complementa con la información aportada por el gráfico N°3, que revela que los ingresos obtenidos por las exportaciones superan ampliamente a los aportes realizados en inversión productiva. En efecto, a partir del año 1998, los ingresos internalizados por las distintas empresas en concepto de exportaciones más que duplican a los gastos originados en la etapa productiva, alcanzando un pico máximo en el año 2002, como efecto inmediato de la devaluación, donde la relación entre exportaciones e inversión productiva supera los 800% (por cada 1 U$S invertido, se obtienen 8 U$S por exportaciones), para luego estabilizarse, a partir de 2003, en torno al 250%. Puede argumentarse que el aumento extraordinario que registra la inversión en el sector productivo minero a partir de 200322, que determina una caída significativa en la relación exportaciones/inversión productiva, se debe al fenomenal incremento en la cantidad de proyectos mineros existentes, y no al efecto que conlleva la acción sistemática, por parte de las empresas, de incorporar valor agregado al producto extraído. Según informes de la Secretaría Nacional de Minería, en el año 2008 la cantidad de proyectos mineros registrados ascendió a la cifra de 403, representando un incremento del 907% con respecto a los 40 proyectos que datan del año 200323.

Estos señalamientos permiten inferir que tanto la intervención económica estatal como las estrategias empresarias desplegadas en el sector se encuentran lejos de privilegiar la incorporación de valor agregado a los productos, limitándose a generar el marco adecuada para facilitar la explotación del recurso natural y venderlo al exterior sin realizarle mayores modificaciones. En consonancia con estas afirmaciones se encuentran los datos presentados por Ortiz. Según el autor, de acuerdo a las estimaciones de la Dirección Nacional de Minería, la firma Minera Aguilar (propiedad de capitales suizos), invierte, entre el año 2001 y 2007, alrededor de 29 millones de dólares, mientras que los ingresos internalizados en concepto de exportaciones ascienden a los 158 millones; Bajo la Alumbrera (proyecto explotado por una asociación de capitales suizos y canadienses), entre 1995 y 2007, invierte por 1531 millones de dólares, y exporta por 5685 millones; Salar del Hombre Muerto (propiedad de capitales estadounidenses), durante el mismo período, invierte 148 millones y exporta por 345 millones y, por último, entre esos mismos años, Cerro Vanguardia (92,75% de capitales sudafricanos y 7,25 % argentinos), invierte 310 millones y obtiene, por exportaciones, 889 millones de dólares (2007: 20). Lo expresado hasta aquí permite sostener que las facilidades otorgadas por el Estado al conjunto de empresas que operan en el sector minero parecen conformar un “traje hecho a medida” de las aspiraciones del capital transnacional. En efecto, tal como muestra el gráfico N°4, el stock de IED en 2004 fue algo superior a los 1200 millones de dólares, mientras que en 2008 superó los 3300 millones. Esto significó que la inversión extranjera directa en el sector pasara de representar en 2004 un 2,23% del total de IED en la Argentina, a estabilizarse, a partir de 2006, en torno al 4% (gráfico N°5). (…)
No parece apresurado afirmar, en este sentido, que la estructura económica conformada a partir de la articulación entre el Estado y el comportamiento de las empresas transnacionales en el sector minero, constituye un serio obstáculo para el despliegue de una intervención económica estatal de calidad. Entre aquellos factores que contribuyen a erosionar la calidad de las intervenciones se encuentra, por un lado, la fuerte presión corporativa ejercida por las empresas mineras desde los diversos espacios institucionalizados, constituidos para dichos fines. Las publicaciones Panorama Minero, Pregón Minero y Mining Press Argentina, entre otras, se encuentran dirigidas a difundir la temática minera desde una perspectiva afín a los intereses empresarios, asumiendo, en muchos casos, el rol de mediadoras entre las empresas y las comunidades24. Además, se encargan de organizar diferentes eventos25 destinados al encuentro de los principales actores, públicos y privados, involucrados en la actividad (Giovannini, Orellana, Rocchietti y Vega, 2010). Por otro lado, se encuentra la Cámara Argentina de Empresarios Mineros (CAEM) que, a pesar de ser una cámara argentina, entre sus miembros se encuentran Barrick Exploraciones Argentinas S.A. y Minera Alumbrera Ltd.26 ya que, como la misma cámara expresa, “las empresas asociadas cubren todo el espectro de la actividad minera. Están representadas en la CAEM las empresas líderes de la gran minería internacional, así como la mediana minería del mismo origen y las pequeñas empresas internacionales de exploración, orientadas casi exclusivamente a la minería metalífera”.

Entre sus principales objetivos se encuentran “el promover en todas sus etapas, la actividad minera en la República Argentina; representar a sus asociados ante las autoridades del país y del extranjero y ante los particulares, apoyando las gestiones de aquellos relacionadas con la actividad minera: promover congresos, conferencias, seminarios, exposiciones, eventos y publicaciones para el mejor conocimiento y difusión de la actividad minera y promover el intercambio de relaciones con instituciones públicas y organizaciones privadas vinculadas a la minería, tanto nacionales como extranjeras”27. La acción de presión corporativa ejercida desde estos ámbitos privados ocasiona serios condicionamientos al aparato estatal a la hora de implementar las diferentes políticas públicas. Un ejemplo de ello fue el intento, por parte del Ejecutivo, de aumentar, a fines de 2007, las retenciones móviles a las exportaciones mineras de 3 a 5%. La acción desplegada desde el empresariado hizo que el Estado tuviera que dar marcha atrás en ciertas situaciones particulares.28 Tal es el caso del proyecto binacional de Pascua Lama (compartido con Chile y explotado por la empresa canadiense Barrick Gold), eximido, en septiembre de 2008, del régimen de retenciones mineras; condición que, según informa la publicación Panorama Minero (N°347, septiembre de 2008) se encontraba pendiente para la aprobación de dicha iniciativa (Bottaro, Sola Álvarez y Svampa, 2010: 39). Otro caso emblemático es el veto presidencial, a través del Decreto 1837/08, en octubre de 2008, a la ley de protección de los glaciares (ley 24.618), votada por una amplia mayoría del Congreso Nacional29. La ley impulsaba la creación del Inventario Nacional de Glaciares, que representan el 75% de la reserva hídrica de la Argentina. También impedía que en los hielos y en su entorno se realizaran actividades que pudieran afectar su condición natural. El argumento desplegado por la presidenta Cristina Fernández de Kirchner, explicitado en el texto del Decreto 1837/08, fue que “su decisión obedecía a que la prohibición de actividades descriptas en la ley podría afectar el desarrollo económico de las provincias involucradas” y que resultaba, por ello, “excesivo prohibir la actividad de minería o perforación petrolera en los glaciares y en las llamadas áreas periglaciares que bordean los glaciares”. Por otro lado, el texto señala que “Gobernadores de la zona cordillerana han manifestado su preocupación con lo dispuesto por la norma sancionada, toda vez que repercutiría negativamente en el desarrollo económico y en las inversiones que se llevan a cabo en dichas provincias”.30

Otro factor que contribuye a erosionar la calidad de las intervenciones estatales, es la colonización, por parte de ciertos empresarios mineros, de importantes reductos de la administración pública. Asimismo, esta situación permite dar cuenta de la pérdida, por parte del Estado, de la autonomía relativa con respecto a los intereses particulares de las empresas involucradas en la actividad. En este sentido, se destaca el caso de Jorge Mayoral, ingeniero minero de la provincia de San Juan, que desde 2003 ocupa el cargo de secretario de Minería de la Nación. Entre sus posesiones más importantes se encuentran el 30% de la firma Micas Argentina SRL., el 15% de Millstone S.A. y el 25% de Minvail S.A., todas ellas dedicadas a la explotación de canteras y a la exploración minera31 (Diario Perfil, 17 de junio de 2007). En una entrevista realizada por Business News Americas, publicada el 22 de marzo de 200232, cuando aún detentaba el cargo de subsecretario de Minería de la Nación, Mayoral señaló que sus principales ideas a desarrollar serían “afianzar el sector minero como política de Estado” y “rescatar todo lo mucho y bueno que se ha realizado en el sector, y eso tiene que ver con la convertibilidad a esta parte, con el proceso de seducción de la gran inversión, de modo tal que el marco legal, jurídico y contable vigente lo vamos a rescatar y a defender hasta las últimas consecuencias”. Otro caso digno de mención es el César Ambrosio Gioja, Senador Nacional por la provincia de San Juan y hermano del gobernador de la misma provincia, José Luis Gioja.
Además de ser el presidente de la Comisión de Minería, Energía y Combustible del Senado de la Nación desde 2005, César Ambrosio Gioja es propietario de la empresa Bentonita Santa Gema, principal proveedora de insumos mineros de la firma Barrick Gold (Giovannini, Orellana, Rocchietti y Vega, 2010: 263). No resulta extraño, por lo tanto, que la provincia de San Juan se haya convertido en la principal provincia minera de la Argentina, con 11 proyectos y prospectos registrados (seguida por Santa Cruz con 8, Catamarca y Salta con 5) y sede de los proyectos de mayor envergadura como es el caso de Veladero y Pascua Lama.33 A modo de resumen, los argumentos desplegados en este apartado permiten concluir que la particular articulación entre el Estado y los distintos actores privados del sector minero argentino posibilitó, durante el período de estudio, la consolidación de aquellos ámbitos privilegiados de acumulación que comienzan a configurarse a partir de la intervención económica estatal desplegada en los años noventa. La existencia de los mismos –en complemento con las facilidades otorgadas por las condiciones macroeconómicas del período– se convirtió en el factor de atracción fundamental para las inversiones extranjeras, explicando, de esta forma, el extraordinario incremento en el nivel de participación del capital extranjero en el sector.

REFLEXIONES FINALES.
El estudio de caso presentado en el apartado anterior permite confirmar, a partir del análisis de la intervención económica estatal y el comportamiento de las empresas mineras transnacionales durante la posconvertibilidad, la existencia de diversos ámbitos privilegiados de acumulación en torno a las actividades de extracción de recursos minerales. En efecto, el extraordinario desempeño que presentan las empresas mineras transnacionales durante el período estudiado (verificable a partir de la evolución del stock de IED, la evolución de las exportaciones y el aumento en la cantidad de proyectos y prospectos mineros) obedece fundamentalmente a las facilidades otorgadas desde el Estado. Al respecto, puede observarse que el sentido que adopta la orientación de la intervención económica estatal resultó extremadamente favorable a la difusión de estos APA (ejemplos de ello son la confirmación de la legislación minera desplegada durante los años noventa, los Decretos 417/03 y 753/04 y los gastos tributarios en la promoción de la actividad minera). Por otro lado, puede apreciarse un importante deterioro en la calidad de las intervenciones, observable a partir de tres indicadores esenciales. En primer término, en la permeabilidad que presenta el aparato estatal frente a las presiones ejercidas desde las distintas corporaciones empresarias que operan dentro del sector (el retroceso en la aplicación del aumento en el régimen de retenciones al proyecto de Pascua Lama es un claro ejemplo de ello). En segundo lugar, en la contraposición de intereses entre las burocracias de las principales provincias mineras y la burocracia nacional, que contribuye a erosionar las capacidades del Estado al impedir dotar a las diferentes políticas públicas de una coherencia administrativa (por ejemplo, las presiones ejercidas por los “Gobernadores de la zona Cordillerana” para vetar la Ley de Glaciares en 2008). En este sentido, las legislaciones provinciales, amparadas en el artículo 12434 de la Constitución Nacional, resultan, en muchos casos, un verdadero escollo a la aplicación de diversas leyes de alcance nacional. Por último, la pérdida de autonomía relativa del aparato estatal frente a los intereses corporativos, observable a partir de la colonización de importantes reductos de la administración pública por parte de distintos empresarios mineros (los casos de Jorge Mayoral, José Luis Gioja y César Ambrosio Gioja, son emblemáticos en este sentido). Lo expuesto hasta aquí sirve para resaltar la importancia que reviste el concepto de APA a la hora de pensar la naturaleza de la articulación entre el Estado y las empresas transnacionales. Efectivamente, la presencia de APA en torno a las actividades de extracción de recursos mineros se erige como un factor explicativo fundamental del extraordinario desempeño de las firmas controladas por capitales extranjeros en los últimos tiempos.

Por otro lado, advierte sobre la presencia de significativas continuidades con respecto a los años noventa, subvirtiendo el alcance real del discurso “rupturista” desplegado por los distintos actores estatales de la posconvertibilidad. En última instancia, cabe señalar que el proceso de extranjerización experimentado dentro del sector minero no debe entenderse de forma aislada. Por el contrario, se encuentra enmarcado en un proceso de dimensiones mucho más amplias, que abarca la estructura económica argentina en su totalidad. La implicancia que reviste la consolidación del capital extranjero como actor dominante en la Argentina reciente no ha sido abordada, aún, con la profundidad que amerita. En efecto, se trata de un actor con un considerable poderío económico y, por lo tanto, dueño de una significativa capacidad de veto, tal como refleja el estudio de caso presentado. Esta investigación, en este sentido, invita a reflexionar sobre la importancia que reviste la articulación, en la etapa actual, entre el Estado y las empresas transnacionales y su implicancia en el despliegue de diferentes procesos de desarrollo sostenido a largo plazo. De allí la trascendencia que adopta el concepto de ámbitos privilegiados de acumulación. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS(…)
*Licenciado en Sociología por la Universidad de Buenos Aires (UBA). Maestrando en Sociología Económica por el Instituto de Altos Estudios Sociales de la Universidad de San Martín (IDAES-UNSAM), dirigido por Ana Castellani y Martín Schorr. Correo electrónico: aledulitz@hotmail.com

http://www.unsam.edu.ar/institutos/idaes/docs/LA%20RELACI%C3%93N%20ESTADO%20ETS%20(Versi%C3%B3n%20Final)%20con%20caratula.pdf

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