Ciudad Autónoma de Buenos Aires, 24
de Julio de 2018.
El art. 75, inc. 27° de la Constitución Nacional
dispone que: “Fijar las fuerzas armadas en tiempo de paz y guerra, y dictar las
normas para su organización y gobierno”.
Haciendo uso de esta facultad el
Congreso aprobó la Ley N °
23.554 de Defensa Nacional, la
Ley N ° 24.059 de Seguridad Interior y la Ley N ° 25.520 de
Inteligencia Nacional.
Las Fuerzas
Armadas son el instrumento militar de
la Defensa Nacional y están constituidas por el Ejército
Argentino, la Armada de la República Argentina y la Fuerza Aérea Argentina
(arts. 20 y 21).
De esta forma, la Defensa Nacional
tiene dos elementos que hacen a su misión: a) la organización de las Fuerzas Armadas
como su instrumento militar b) para el enfrentamiento de las
agresiones de origen externo.
El art.
8 instaura la FINALIDAD del Sistema
de Defensa Nacional:
a) Determinar las hipótesis de
conflicto y las que deberán ser retenidas como hipótesis de guerra;
b) Elaborar las hipótesis de guerra, estableciendo
para cada una de ellas los medios a
emplear;
c) Formular los planes que
posibiliten una adecuada preparación de toda la Nación para el eventual conflicto bélico; (...)
e) Dirigir la guerra en todos sus aspectos, desde el nivel
de la estrategia nacional;
f) Conducir las Fuerzas Armadas y los
esfuerzos de los sectores del país afectados por el conflicto bélico, en el
nivel estratégico militar y en el estratégico operacional; (...)
i) Establecer la hipótesis de
confluencia que permitan preparar las alianzas necesarias y suficientes, para
resolver convenientemente la posible concreción de la hipótesis de guerra;
j) Controlar las acciones de la posguerra.
En los arts. 28 y 30 se expresa
"guerra o conflicto armado internacional"
El Derecho
Internacional Humanitario que
surge de los Convenios de Ginebra (1949) define a la guerra y a los conflictos
armados internacionales como la situación que enfrenta a dos o más Estados[1].
Por lo tanto, la Ley de Defensa Nacional entiende
por agresión de origen externo únicamente la que comete un Estado Nacional.
Esta regula la
Defensa Nacional para casos de guerra y conflictos armados
internacionales. No reconoce supuestos de conflictos armados no internacionales
ni regula la intervención para estos casos.
El art. 2 de la Ley de Defensa
Nacional también expresa que esta tiene por finalidad "garantizar de modo
permanente la soberanía e independencia de la Nación Argentina ,
su integridad territorial y capacidad de autodeterminación; proteger la vida y
la libertad de sus habitantes".
La determinación de la finalidad de la Defensa Nacional
coincide con la definición de agresión establecida por la Asamblea General
de las Naciones Unidas (Resolución 3314 del 14 de diciembre de 1974:
"Articulo 1. La agresión es el uso de la fuerza armada por un Estado
contra la soberanía, la integridad territorial o la independencia política de
otro Estado, o en cualquier otra forma incompatible con la Carta de las Naciones
Unidas (...)".
Las Fuerzas
Armadas de acuerdo a la Ley de Defensa Nacional sólo intervienen y se organizan
para enfrentar las agresiones de origen externo, que deben entenderse como las
agresiones armadas de otro Estado (guerra o conflicto armado internacional).
Este rol de las fuerzas armadas fue
sostenido por el Decreto N°
727/2006, reglamentario de la Ley de Defensa Nacional.
En su Considerando se expresa:
"Que en esa inteligencia, el sistema de defensa debe orientarseestructural
y organizativamente hacia la conjuración de situaciones de agresión externa perpetradas por
fuerzas armadas de otro Estado, en
un todo de acuerdo con lo dispuesto por la Resolución 3314 (1974) de la ORGANIZACION DE LAS
NACIONES UNIDAS (ONU), dejando fuera de la órbita del mismo, ya sea en sus
aspectos doctrinario, de planeamiento y adiestramiento, así como también de
producción de inteligencia, toda cuestión que haga y/o refiera a la seguridad
interior.
Que por ello deben rechazarse enfáticamente
todas aquellas concepciones que procuran extender y/o ampliar la utilización
del instrumento militar hacia funciones totalmente ajenas a la defensa,
usualmente conocidas bajo la denominación "nuevas amenazas",
responsabilidad de otras agencias del Estado organizadas y preparadas a tal
efecto; toda vez que la intervención regular sobre tales actividades supondría
poner en severa e inexorable crisis la doctrina, la organización y el
funcionamiento de una herramienta funcionalmente preparada para asumir otras
responsabilidades distintas de las típicamente policiales".
Artículo 1º — Las Fuerzas Armadas, instrumento
militar de la defensa nacional, serán empleadas ante agresiones de origen externo
perpetradas por fuerzas armadas pertenecientes a otro/s Estado/s, sin perjuicio de lo dispuesto en la Ley N º 24.059 de Seguridad
Interior y en la Ley N º
24.948 de Reestructuración de las Fuerzas Armadas en lo concerniente a los
escenarios en los que se prevé el empleo del instrumento militar y a las
disposiciones que definen el alcance de dicha intervención en operaciones de
apoyo a la seguridad interior.
Se entenderá como "agresión
de origen externo" el uso
de la fuerza armada por un Estado contra
la soberanía, la integridad territorial o la independencia política de nuestro
país, o en cualquier otra forma que sea incompatible con la Carta de las
Naciones Unidas.
Art. 3º — El Sistema de Defensa Nacional no
podrá contemplar en su
formulación doctrinaria, en la planificación y adiestramiento, en la previsión
de las adquisiciones de equipos y/o medios ,
como así tampoco en las actividades relativas a la producción de inteligencia,
hipótesis, supuestos y/o situaciones pertenecientes alámbito de la seguridad
interior, conforme la misma aparece delimitada en la Ley N º 24.059 de Seguridad
Interior.
Art. 23. — El EJERCITO ARGENTINO, la ARMADA DE LA
REPUBLICA ARGENTINA y la FUERZA AEREA ARGENTINA conforman el Instrumento Militar
de la Defensa
Nacional ; el cual deberá concebirse como una única instancia
integradora de las formas y modalidades de acción propias de cada una de esas
Fuerzas.
En virtud de lo establecido en el
artículo 1º de la presente reglamentación, la
misión primaria fundamental del Instrumento Militar consiste en asegurar la
defensa nacional ante situaciones de agresión externa perpetradas por fuerzas
armadas de otro/s Estado/s.
En esta dirección, el art. 4° de la Ley de Defensa Nacional dispone
un criterio arquitectónico, la separación entre seguridad
interna y defensa nacional: "se deberá tener permanentemente en cuenta
la diferencia fundamental que separa a la Defensa Nacional
de la Seguridad
Interior ".
La seguridad interior tiene como
ámbito espacial el territorio de la República Argentina ,
sus aguas jurisdiccionales y su espacio aéreo (art. 4).
Forman parte del sistema de seguridad interior
(art. 7):
a) El Presidente de la Nación;
b) Los gobernadores de las provincias
que adhieran a la presente ley;
c) El Congreso Nacional;
d) Los ministros del Interior, de
Defensa y de Justicia;
e) La Policía Federal , la Policía de Seguridad
Aeroportuaria y las policías provinciales de aquellas provincias que adhieran a
la presente;
f) Gendarmería Nacional y Prefectura
Naval Argentina.
Las Fuerzas Armadas no forman parte
del sistema de seguridad interior.
Solamente las Fuerzas Armadas podrán actuar en casos de seguridad
interior[2]:
A) Apoyo logístico. A requerimiento del Comité de
Crisis solamente para poner a
disposición sus servicios de
arsenales, intendencia, sanidad, veterinaria, construcciones y transporte, así
como de elementos de ingenieros y comunicaciones (art. 27).
B) Operaciones destinadas a la preservación de la Fuerza Armaday al
restablecimiento del orden dentro de la jurisdicción militar, en caso de
atentado en tiempo de paz a dicha jurisdicción (artículos 28, 29 y 30 de la Ley N º 24.059).
C) Operaciones de empleo de elementos de
combate de las Fuerzas Armadas. En aquellos casos excepcionales y de extrema gravedad en que
el sistema de seguridad interior resulte insuficiente a criterio del Presidente
de la Nación para el cumplimiento de los objetivos establecidos en el artículo
2º (art. 31) previa
declaración del estado de sitio (art.
32) bajo la conducción del Presidente (inciso a) sin incidir en la doctrina,
organización, equipamiento y capacitación de las fuerzas armadas, las que
mantendrán las características derivadas de la aplicación de la ley 23.554
(inciso c).
El 24 de Julio de 2018 se publicó en
el Boletín Oficial el Decreto
N° 683/2018.
En su Considerando se expresa:
"Que es responsabilidad política
establecer los parámetros y criterios a tener en cuenta para la misión,
organización y funcionamiento del Sistema de Defensa en general y, en
particular, de las FUERZAS ARMADAS para que se constituyan en un instrumento de disuasión real, de acuerdo con
la percepción de amenazas a los intereses de la Nación y sus correspondientes
riesgos presentes y futuros.
(...) Que la disuasión es una de las
formas a través de las cuales actúa y se expresa la Defensa Nacional.
(...) Que este tipo de agresiones no solo son de carácter
estatal militar, sino que en ocasiones se manifiestan de otras formas que,
sin dejar de tener su origen en el exterior, se desarrollan ennuestro
territorio y/o tienen efectos
en él, afectando intereses que la Defensa Nacional puede y debe contribuir a
preservar.
(...) Que la necesidad de modificar
la reglamentación existente de la Ley de la Defensa Nacional
surge a las claras desde el mismo momento en que se observa que por un exceso
reglamentario al momento de la determinación de los pormenores y detalles
necesarios para la aplicación de la legislación existente, no resulta adecuado restringir las
potencialidades para la
Defensa Nacional.
Que por tanto resulta menester entender como
agresión de origen externo, en los términos previstos por la Ley de Defensa
Nacional, el uso de la fuerza
armada contra la soberanía,
la integridad territorial o la independencia política de nuestro país, o en
cualquier otra forma que sea incompatible con la Carta de las Naciones Unidas.
Que sin perjuicio de ello, toda
actuación de las FUERZAS ARMADAS, deberá ser efectuada de conformidad a las
previsiones de la Ley N °
23.554, con las limitaciones previstas en las Leyes N° 24.059 y N° 25.520.
Que, por otra parte, el artículo 31
de la Ley N °
23.554 establece que los integrantes del Sistema de Defensa Nacional
identificados en elartículo 9 inciso g) de la citada Ley ,
desarrollarán el debido y permanente control
y vigilancia de los objetivos estratégicos para la Defensa Nacional.
Que, en virtud de las diversas
modificaciones normativas, la GENDARMERÍA NACIONAL
y la
PREFECTURA NAVAL ARGENTINA no dependen orgánica y
funcionalmente del MINISTERIO DE DEFENSA.
Que, en este marco, resulta necesario aclarar que la protección de aquellos objetivos estratégicos para la defensa Nacional
será llevada a cabo por los integrantes del Sistema de la Defensa Nacional
identificados en los incisos
f) y g) del artículo 9° de la
citada Ley N ° 23.554".
Las modificaciones del Decreto N°
683/2018 al Decreto N° 727/2006
A) Redefine lo que debe entenderse por
agresión de origen externo eliminando la necesidad de que sean perpetradas por
fuerzas armadas pertenecientes a otro/s Estado/s.
B) Agrega que el empleo de las fuerzas
armadas podrá ser tanto de forma "disuasiva" como efectiva contra
agresiones de origen externo que no necesariamente deben ser perpetradas por
fuerzas armadas.
C) Elimina la prohibición de las Fuerzas
Armadas de contemplar en su formulación doctrinaria, en la planificación, en el
adiestramiento y en actividades de inteligencia, supuestos o situaciones
pertenecientes al ámbito de la seguridad interior.
D) Dispone que las Fuerzas Armadas
ejercerá la custodia de los objetivos estratégicos referidos en el art. 31 de
la Ley de Defensa Nacional. Antes sólo se autorizaba a cumplir con esta función
a la
Prefectura Naval Argentina y a la Gendarmería Nacional
E) Deroga el Decreto N° 1.691/2006.
Apruébase la Directiva sobre Organización y Funcionamiento de las Fuerzas
Armadas.
1. Un decreto presidencial haciendo uso
de la potestad reglamentaria no puedo violar leyes aprobadas por el Congreso.
Si así lo hiciere este estaría violando la Constitución Nacional ,
la división de poderes y el Presidente estaría cometiendo delitos (Ejercicio de
funciones correspondientes a otro cargo art. 246 del Código Penal/ Abuso de
Autoridad (art. 248 del Código Penal).
2. El Decreto N° 683/2018 autoriza a las
Fuerzas Armadas la custodia de objetivos estratégicos en el territorio nacional
con independencia de conflicto armado. Este decreto viola la Ley de Defensa
Nacional porque esta función está reservada sólo a la Prefectura Naval
Argentina y la Gendarmería Nacional (art. 31).
Esto porque las Fuerzas Armadas como
instrumento militar de la
Defensa Nacional tienen como función enfrentar las agresiones
de origen externo. Como se detalló con anterioridad, esas agresiones para la
Ley de Defensa Nacional consisten en el uso de la fuerza armada por otro
Estado. No pueden las fuerzas
armadas destinarse a la custodio de "objetivos estratégicos".
3. Cuando un sector del país está
sometido a la custodia y protección militar (Fuerzas Armadas) constituye una zona militar (art. 30 de la Ley de Defensa
Nacional). La declaración de zona militar la realiza el Poder Ejecutivo con
aprobación previa del Congreso de la Nación. Es
una violación a la Ley de Defensa Nacional destinar a las fuerzas armadas a
custodiar zonas del país (aunque sean objetivos estratégicos) sin la
declaración previa de "zona militar".
Sólo en caso de guerra o conflicto
armado de carácter internacional o ante su inminencia, tal declaración estará
sujeta a la posterior ratificación del Congreso de la Nación.
4. La eliminación en el Decreto N° 727/2006 (por el
Decreto N° 683/2018) de toda referencia
a la agresión de origen externo como el uso de la fuerza armada por otro Estado no puede soslayar que la Defensa Nacional
(en virtud de la Ley N °
23.554) tiene como finalidad organizar las fuerzas armadas para hipótesis de
guerra o conflicto armado internacional, es decir, para el enfrentamiento en
caso del uso de la fuerza armada por otro/s Estado/s.
5. La eliminación en el Decreto N° 727/2006 (por el Decreto N° 683/2018) de
la prohibición de las Fuerzas Armadas de contemplar en su formulación doctrinaria,
en la planificación, en el adiestramiento y en actividades de inteligencia,
supuestos o situaciones pertenecientes al ámbito de la seguridad interior; no
debe afectar la prohibición a
las fuerzas armadas de inmiscuirse en cuestiones de seguridad interior.
En el
Decreto N° 683/2018 se autoriza, en violación a la Ley de Seguridad Interior,
al empleo de elementos de combate para custodiar "objetivos estratégicos"
en el territorio nacional sin que exista extrema gravedad y sin que el
Presidente haya declarado el Estado de Sitio.
"100. La Comisión desea insistir
en una de sus preocupaciones centrales en relación con las acciones
implementadas por los Estados Miembros en el marco de su política sobre
seguridad ciudadana: la participación de las fuerzas armadas en tareas
profesionales que, por su naturaleza, corresponden exclusivamente a las fuerzas
policiales. En reiteradas ocasiones, la Comisión ha señalado que, dado que las fuerzas armadas carecen del
entrenamiento adecuado para al control de la seguridad ciudadana,
corresponde a una fuerza policial civil, eficiente y respetuosa de los derechos
humanos combatir la inseguridad, la delincuencia y la violencia en el ámbito
interno.
101. (...) es fundamental
la separación clara y precisa entre la seguridad interior como función de la
Policía y la defensa nacional como función de las Fuerzas Armadas, ya que
se trata de dos instituciones substancialmente diferentes en cuanto a los fines
para los cuales fueron creadas y en cuanto a su entrenamiento y preparación. La
historia hemisférica demuestra que la intervención de las fuerzas armadas en
cuestiones de seguridad interna en general se encuentra acompañada de
violaciones de derechos humanos en contextos violentos, por ello debe señalarse
que la práctica aconseja evitar la intervención de las fuerzas armadas en
cuestiones de seguridad interna ya que acarrea el riesgo de violaciones de
derechos humanos126.
(...) 103. En la región es recurrente
que se proponga, o directamente se establezca, que efectivos militares asuman
de seguridad interior a partir del argumento del incremento de los hechos
violentos o delictivos. La Comisión se ha referido también a este punto,
expresando que este tipo de planteos responden a la confusión entre “los
conceptos de seguridad pública y seguridad nacional, cuando es indudable que la
criminalidad ordinaria ‐por muy grave que sea‐ no constituye una amenaza militar a la soberanía del
Estado”
(...) 104. Un punto especialmente
grave a resaltar es que en algunos países de la región la participación de las
fuerzas armadas en asuntos de seguridad interior no se limita al despliegue
territorial, mediante la implementación de planes operativos que tienen como
objetivo central incrementar la visibilidad de los efectivos mediante técnicas
de patrullaje preventivo o disuasivo, sino que esa participación se verifica en
actividades de investigación criminal e inteligencia. La Comisión ha señalado
que, en ciertos casos, las fuerzas armadas “continúan participando en la
investigación de los delitos ‐en
particular en los casos relacionados con narcotráfico y crimen organizado– en
funciones de control migratorio y en tareas de inteligencia civil”, actividades
que, para el buen funcionamiento de un sistema democrático, deben corresponder
a fuerzas policiales civiles, sometidas a los correspondientes controles por
parte del parlamento y, en su caso, del sistema judicial"[3].
Por su parte, la Corte Interamericana
de Derechos Humanos ha
expresado que:
1. Caso Montero Aranguren y otros (Retén de Catia) Vs. Venezuela. Sentencia de 5 de julio de 2006,
Serie C No. 150, párrafo 78.
"78. (...) los Estados deben limitar al
máximo el uso de las fuerzas armadas para el control de disturbios internos,
puesto que el entrenamiento que reciben está dirigido a derrotar al enemigo, y
no a la protección y control de civiles, entrenamiento que es propio de los
entes policiales”.
2. CASO OSORIO RIVERA Y FAMILIARES VS. PERÚ. SENTENCIA DE 26 DE NOVIEMBRE DE
2013.
"122. Al respecto, es pertinente
recordar que la posibilidad de otorgar a las Fuerzas Armadas funciones
dirigidas a la restricción de la libertad personal de civiles debe responder a
criterios estrictos de excepcionalidad y debida diligencia en la salvaguarda de
las garantías convencionales, teniendo en cuenta que elrégimen propio de las
fuerzas militares no se concilia con las funciones que le son propias a las
autoridades civiles. Es así que, en algunos contextos y circunstancias, la
intervención de las Fuerzas Armadas en actividades de seguridad pública, puede
implicar la introducción de un riesgo para los derechos humanos".
3. Caso Cabrera García y Montiel Flores Vs.
México. Excepción
Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 26 de noviembre de 2010.
Serie C No. 220, párr. 89
"89. La Corte considera que la
posibilidad de otorgar a las Fuerzas Armadas funciones dirigidas a la
restricción de la libertad personal de civiles, además de atender a los
requisitos de estricta proporcionalidad en la restricción de un derecho, debe
responder, a su vez, a criterios estrictos de excepcionalidad y debida
diligencia en la salvaguarda de las garantías convencionales, teniendo en
cuenta, como ha sido señalado (supra párrs. 86 y 87), que elrégimen propio
de las fuerzas militares al cual difícilmente pueden sustraerse sus miembros,
no se concilia con las funciones propias de las autoridades civiles".
4. Caso Zambrano Vélez y otros Vs.
Ecuador. Sentencia de 4 de julio de 2007.
(Fondo, Reparaciones y Costas).
"51. Este Tribunal hace notar
que en determinados estados de emergencia o en situaciones de alteración del
orden público, los Estados utilizan las Fuerzas Armadas para controlar la situación. Al
respecto, la Corte estima absolutamente necesario enfatizar en el extremo cuidado que
los Estados deben observar al utilizar las Fuerzas Armadas como elemento de
control de la protesta social, disturbios internos, violencia interna,
situaciones excepcionales y criminalidad común. Tal como ha señalado este
Tribunal, “los Estados deben
limitar al máximo el uso de las fuerzas armadas para el control de disturbios
internos, puesto que el entrenamiento que reciben está dirigido a derrotar al
enemigo, y no a la protección y control de civiles, entrenamiento que es propio
de los entes policiales".
5. CASO PEROZO Y OTROS VS. VENEZUELA. SENTENCIA DE 28 DE ENERO DE 2009.
(EXCEPCIONES PRELIMINARES, FONDO, REPARACIONES Y COSTAS)
"166. Este
Tribunal ya ha señalado que el uso legítimo de la fuerza y otros instrumentos
de coerción por parte de miembros de cuerpos de seguridad del Estado debe ser excepcional y sólo
utilizarse cuando se hayan agotado y hayan fracasado todos los demás medios de control, distinguiendo imperativamente, en
tales circunstancias, entre quienes, por sus acciones, constituyen una amenaza
inminente de muerte o lesión grave para sí o para terceros y quienes ejercen
sus derechos a manifestarse y no presentan esa amenaza. Además, la Corte ha
enfatizado en el extremo cuidado que los Estados deben observar al utilizar las
Fuerzas Armadas como elemento de control de la protesta social, disturbios
internos, violencia interna, situaciones excepcionales y criminalidad común. En
consonancia con lo anterior, en circunstancias de protesta social y
manifestaciones públicas los Estados tienen la obligación de adoptar medidas
razonables y apropiadas para permitir que aquéllas se desarrollen de forma
pacífica, si bien no pueden garantizar esto en términos absolutos y tienen
amplia discreción para elegir los medios
por utilizar para tales efectos".
La determinación del
Presidente Mauricio Macri de destinar a las fuerzas armadas a custodiar
"objetivos estratégicos" en el territorio nacional e inmiscuirse en
cuestiones de seguridad interior violan los estándares internacionales de
protección de los derechos humanos.
Concordamos con los Organismos de
Derechos Humanos que el "propósito del Poder Ejecutivo es, a no dudar,
incrementar los niveles de represión interna con el falso argumento de “proteger
objetivos estratégicos”, construir un “enemigo interno”, acallar las protestas
sociales y contener las crecientes movilizaciones que, a lo largo y a lo ancho
de nuestro país, enfrentan hoy las políticas de hambre y miseria que el
gobierno de Cambiemos lleva adelante".
La laxitud de interpretación de lo
que el gobierno entenderá por "objetivos estratégicos" permitirá que
desaparezca la línea que divide la Defensa Nacional de la Seguridad Interior.
El Decreto N° 683/2018 viola la
legislación vigente y los estándares internacionales de derechos humanos en
relación a la separación entre seguridad interior y defensa nacional, lesiona
gravemente el consenso social construido tras el retorno a la democracia desde
el año 1983 y el debido respeto a los derechos humanos.
[1] De conformidad con el artículo 2 común a los Convenios de
Ginebra de 1949: "Aparte de las disposiciones que deben entrar en vigor ya
en tiempo de paz, el presente Convenio se aplicará en caso de guerra declarada
o de cualquier otro conflicto armado que surja entre dos o varias Altas Partes
Contratantes, aunque una de ellas no haya reconocido el estado de guerra. El
Convenio se aplicará también en todos los casos de ocupación total o parcial
del territorio de una Alta Parte Contratante, aunque tal ocupación no encuentre
resistencia militar".
Según esta disposición, un conflicto armado internacional (CAI)
es aquel en que se enfrentan “Altas Partes Contratantes”, en el sentido de
Estados.
El Tribunal Penal Internacional para ex Yugoslavia (TPIY)
propuso una definición general de conflicto armado internacional. En el caso de
Tadic, el Tribunal afirmó que "existe conflicto armado cuando se recurre a
la fuerza armada entre Estados" . Desde entonces, esta definición ha sido
adoptaba por otros organismos internacionales.
[2] Ratificado por el Decreto N° 1.691/2006. Apruébase la Directiva
sobre Organización y Funcionamiento de las Fuerzas Armadas.
[3] INFORME SOBRE SEGURIDAD CIUDADANA Y DERECHOS HUMANOS.
OEA/Ser.L/V/II. Doc. 57. 31 diciembre 2009, página 42/43.
Contacto: (011) 15 3266-7008
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